坚持国企“分类改革”方向 消除另一种歧视

陈利浩

     刚刚召开的中央经济工作会议对国资国企改革也进行了部署，强调必须“坚持分类改革方向”。这是国资国企改革的关键。

国企的“分类改革”，是2015年底中央深改组作出的决策。深改组审议通过了《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，明确把国有企业分为“商业类”和“公益类”。其后，“商业类”被进一步分为商业一类和商业二类，前者指处于充分竞争的商业类国企，后者指处于关系国家安全的战略性领域的商业类国企。中央深改组当时提出了分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核的五个目标。

但是，虽然对央企和地方国企都已经完成了分类，对不同类型国企的发展、考核等也已有所区别，但监管、定责的各项法规政策、各种审批流程还未“分类施策”。企业管理人员、科技人员身上的束缚，并没有因为企业的“分类”而有所松动。而这些才是国企活力、创造力、效率等的根本制约。

中央经济工作会议在要求“坚持分类改革方向”时提出要“处理好国企经济责任和社会责任关系”。不同的国企分类，经济责任和社会责任的关系有着明显的差别。“公益类”国企，其职能是提供公共产品和服务，其经营资质由国家特许，所需资源也由国家特供，无需面对竞争，对这类企业肯定应以社会责任为主。“商业二类”国企，身处关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，国家也给予专营等资源，只需面对有限竞争，对这类企业，社会责任和经济责任必须并重，经济效益、社会效益与安全效益的统一是企业的经营目标。

但除了上述的“公益类”、“商业二类”，大量的央企、地方国企，都是“商业一类”。他们都处于充分竞争领域，既无国家配置的专门资源，也无关系国家安全的特别业务。除了股东层面的“国资”，在资源获取、市场竞争、日常经营、内部管理等方面都和其他所有制的企业并无二致。企业发展主要取决于企业家的创新精神、科技人员的研发动力、企业成员的整体活力，并无“国有股东”带来的特别恩泽。对占国企比例绝大多数的“商业一类”国企，企业社会责任和经济责任的关系与民营、外资等企业不应该有本质区别，应该按照中央经济工作会议要求的：“完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营。”以下建议可供参考：

1、市场化机制运营的关键是职业经理人制度。建议在“商业一类”国企加快实施、限期完成“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”。最终目标是对所有经理人员都实行同一标准的选聘和管理。作为过渡措施，对于原“按干部管理”的经理人员可以自主选择保留“干部”身份，同时接受对“干部”的所有限制和约束。

2、国企高管的“定期交流”使得企业决策者无法消除短期心态，互相竞争的企业之间高管的“对调”更使得决策者为提高竞争力而设计的创新举措往往成了给自己“挖坑”。因此，建议暂停对商业一类国企高管的频繁“交流”、特别是竞争企业之间的“对调”，让企业高管有创新必需的稳定任期和预期。

3、企业资产要增值就要经营、投资。无论事先如何审慎、尽责，任何经营、投资都不可能完全避免风险。但对国企监管的要求是：投资出现任何损失都要被调查、追责，任何原因、时段的经营亏损都要向最上一级国资监管部门反复说明，经营、投资行为需要被“终身问责”的规定情形多达七十余种。建议对“商业一类”国企回归监管常态。

4、为了鼓励国有科研院所、高等院校的科研人员创新，国家出台了职务科技成果可以由科研人员自行转化、并享受转化收益的政策，并规定可以在成果转让时豁免评估。但在同一法规内，同样是科技人员、同样有职务发明，国有企业就被要求必须遵循与科研院所和高等院校完全相反的禁止性规定。建议修改法规，对“商业一类”国企，允许和国有院所、院校一样由科技人员享受职务发明成果。

5、国企创新需要对科技人员进行有效激励，上市公司的股权激励是非常成熟的手段。股权激励的收益取决于公司的股价，不兜底、也不封顶是股权激励机制的设计出发点。但只要上市公司是“国有控股”的，就有着“封顶”的规定：要求股权激励收益不能超过正常薪酬的40%，偏离了股权激励的机制，失去了股权激励的意义。建议对“商业一类”的上市国企适用和其他上市公司一样的机制。

6、企业的项目申报、股权激励、资产处置等事项有着正常的审批程序，但只要是“国有控股”，就往往要层层报送到国资委。如某一央企的子公司控股的上市公司需进行股权激励，无论金额大小、人数多少，最后都要经由国务院国资委审批。建议对“商业一类”国企试行审批“层级封顶”：如最多只需两级。

7、《刑法》中早年为国企管理人员定制的五条罪名（“非法经营同类营业罪”、“为亲友非法牟利罪”、“合同失职被骗罪”、“失职罪”、“低价出售国有资产罪”，第165条至169条）、以及对国企管理人员“以国家工作人员论”（第93条）而连带的其他罪名，是国企高管最为顾忌的“高压线”。建议由最高法、最高检、国资委联合作出明确规定：商业一类国企的管理人员不适用这些罪名，其法律责任、特别是刑事责任与其他所有制企业的高管无异。特别要明确规定：参与“混改”的民营企业家，不因在“商业一类”国企任职而“变身”为刑法追责意义上的“国家工作人员”。

之前大家所了解、所强调的“所有制歧视”，主要是对国有企业的偏重和对民营企业的不公。其实，如果说“国企能得到的资源民企得不到”是一种“歧视”，“民企能做的事国企被禁止”也是一种“歧视”。如果说对民企的歧视主要在具体举措和舆论上，对国企的限制则都是制度和法律的现行规定。从这个意义上，中央经济工作会议“要从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，从政策和舆论上鼓励支持民营经济和民营企业发展壮大”要求的针对性非常明显。

中央经济工作会议的职能是总结上年工作、分析经济形势、部署下年工作。但2022年度的中央经济工作会议，多次论及“两个毫不动摇”。除了本文引述的对国资国企的改革，习近平总书记和中央领导同志强调“针对社会上对我们是否坚持‘两个毫不动摇’的不正确议论，必须亮明态度，毫不含糊。”何其切切、何等鲜明！以坚定信心、无畏创造、蓬勃活力推动企业的高质量发展，汇入中国式现代化的征程，这是中国企业家的机遇和使命。

   (作者为九三学社中央促创工委副主任，广东省政协研究咨询委员会委员)