对国企和民企的反市场束缚应同等消除

陈利浩

 习近平总书记在中央经济工作会议的讲话中强调：“要始终坚持社会主义市场经济改革方向，坚持‘两个毫不动摇’”，明确了发展公有制经济、非公有制经济和社会主义市场经济改革方向的高度一致。非公有制经济本来就是市场经济的产物。公有制经济的发展、国企国资的改革，也应该按照市场化的方向、符合市场经济的要求。因此，对于不符合社会主义市场经济改革方向的各种限制和束缚，无论是对于国企、民企，都应该清理、消除，才能“从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来”。

 20世纪90年代初，关于基本经济制度的条款增加到相关法律中时，为了和原有的单一公有制内容有所区别，加了一个时间限制，表述为：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”

 但是，随着中国改革开放的进程，基本经济制度在理论、实践的各个方面都有了丰富、发展：

 1、理论创新。按照中共十五大的相关定义，中国特色社会主义分为“初级阶段”以及“巩固和发展阶段”。其后中共历次代表大会文件、领导人讲话，一律明确无误地把“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度确定为整个“中国特色社会主义的经济制度”，而不仅仅限于初级阶段。

 2、社会现实。四十余年的改革开放，最主要的制度性变革就是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”和“按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度”。非公经济已经是中国国民经济的半壁江山，非公有制人士和新的社会阶层人士也已经是中国社会的重要力量。如果在社会主义初级阶段之后再回到单一公有制、单一的按劳分配，严重的社会分裂和动荡将不可避免。

 3、法律自洽。《宪法》对于市场经济、非公经济、私有财产等有着明确规定。如第十五条“国家实行社会主义市场经济”；第十一条“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”；第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”。所有这些都依赖于基本经济制度，而这些条文都没有“初级阶段”的时间限制。

 按照中国特色社会主义理论，初级阶段的主要特征是“经济文化不发达”，而到2049年，中国将在建国一百周年之际“建成”社会主义现代化强国，以“不发达”为特征的初级阶段将被跨越。按照中共党章的定义，初级阶段的终点是“社会主义改造基本完成以后一百年”，即2056年。从这两个角度，“初级阶段”都将在本世纪中叶被跨越，距今还有二十多年。初级阶段之后怎么办？对基本经济制度的预期，将从根本上影响公民对资产的代际传承、长远安排，必须避免误读，给全国人民以明确的预期。二十多年的时间已经不多。

 2021年开始实施的《民法典》第二编“物权”部分第二百零六条规定：“国家坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度。”已经删去了原《物权法》中对基本经济制度的“社会主义初级阶段”的时间限制。在《民法典》颁布第二天举行的中央政治局专题学习会上，习近平总书记特别强调：“实施好民法典是发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度的必然要求。”

 二十大通过的《中国共产党章程》新增的表述是：“必须坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等基本经济制度”，也没有“社会主义初级阶段”的时间限制。

 多种所有制经济共同发展，是社会主义市场经济的基础，是对“国企民企平等对待”的前提。中国特色社会主义的理论创新，《中国共产党章程》明确表述的执政党主张，《民法典》等法律法规的规定，中国改革开放以来的社会现实，都已经不再、也不允许对基本经济制度施加时间限制。因此，现行《宪法》和有关法律法规中对基本经济制度的“社会主义初级阶段”的时间限制，应通过适当形式尽快予以取消。

一、减“束缚”：减去有关制度中对国有企业施加的有悖市场方向的束缚。

 中央一再强调对国资、国企的改革必须按照市场化的方向，中央经济工作会议更明确要求“坚持分类改革方向”。国企的“分类改革”，是2015年底中央深改组作出的决策，主要思路是：把国有企业分为“商业类”和“公益类”（其后“商业类”被进一步分为商业一类和商业二类），根据不同类型国企介入市场竞争的程度，进行不同力度的改革，包括监管、定责、考核等等。

 但是，虽然对央企和地方国企都已经完成了分类，对不同类型国企的发展、考核等也已有所区别，但监管、定责的各项法规政策、各种审批流程还未“分类施策”。企业管理人员、科技人员身上的束缚，并没有因为企业的“分类”而有所区别、松动。“民企能干的事国企被禁止”，这是落实“对国企民企同等对待”时容易被忽略、需要特别重视和解决的。

 中央经济工作会议在要求“坚持分类改革方向”时提出要“处理好国企经济责任和社会责任关系”。不同分类的国企，经济责任和社会责任的关系有着明显的差别。除了特定领域的“公益类”和“商业二类”国企，大量的央企、地方国企，都是“商业一类”。他们都处于充分竞争领域，既无国家配置的专门资源，也无关系国家安全的特别业务。除了股东层面的“国资”，在资源获取、市场竞争、日常经营、内部管理等方面都和其他所有制的企业并无二致。企业发展主要取决于企业家的创新精神、科技人员的研发动力、企业成员的整体活力，并无“国有股东”带来的特别恩泽。对占绝大多数比例的这一类国企，就应该按照中央经济工作会议要求的：“完善中国特色国有企业现代公司治理，真正按市场化机制运营。”例如：

 1、市场化机制运营的关键是职业经理人制度。建议在“商业一类”国企加快实施、限期完成“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”。最终目标是对所有经理人员都解除由于股东有国有成分而带来的束缚，实行同一标准的选聘和管理。作为过渡措施，对于原“按干部管理”的经理人员可以自主选择保留“干部”身份，同时接受对“干部”的所有限制和约束。

 2、国企高管的频繁“轮岗”使得企业决策者无法消除短期心态，互相竞争的企业之间高管的“对调”更使得决策者为提高竞争力而设计的创新举措往往成了给自己“挖坑”。因此，建议延长或暂停对商业一类国企高管的“轮岗”，特别是取消竞争企业之间的“对调”，让企业高管有创新必需的稳定任期和预期，避免“做一天和尚撞一天钟”“身在曹营心在汉”。

 3、企业的经营、投资，无论事先如何审慎、尽责，都不可能完全避免风险。但现行的监管要求是：投资出现任何损失都要被调查、追责，任何原因、时段的经营亏损都要向最上一级国资监管部门反复说明，经营、投资行为需要被“终身问责”的规定情形多达近百种。建议对“商业一类”国企，取消仅仅由于“国有股东”而带来的额外的监管要求，企业经营者对投资、经营的责任与民企等其他企业“同等对待”。

 4、为了鼓励国有科研院所、高等院校的科研人员创新，国家出台了职务科技成果可以由科研人员自行转化、并享受转化收益的政策。但在同一法规内，同样是科技人员、同样有职务发明，国有企业就被要求必须遵循与科研院所和高等院校完全相反的禁止性规定。建议修改法规，对“商业一类”国企，允许和国有院所、院校一样由科技人员分享职务发明成果。

 5、企业的项目申报、股权激励、资产处置等事项有着正常的审批程序，但只要是“国有控股”，就一定要层层报送到国资委。如某一央企的子公司控股的上市公司的股权激励等事项，无论金额大小、人数多少，最后都要经由国务院国资委审批。建议对“商业一类”国企试行审批“层级封顶”，如最多只需两级。

 以上列举的对国企的种种束缚，都仅由股东的“国有性质”所致，既不符合市场化的方向，也与民企、外企等机制各异，应尽快解除。

二、减“刑责”：减去刑法中对国企高管“量身定做”的条款。

 国企改革初期，由于出资人的权力和职责分散在多个部门，审计、评估、纪检等外部机制尚付阙如，在改制、转让、投资等过程中都出现了较为严重的资产流失。国家制定了一系列的监管条例，特别是在《刑法》中为国企管理人员定制了五条罪名（“非法经营同类营业罪”、“为亲友非法牟利罪”、“合同失职被骗罪”、“失职罪”、“低价出售国有资产罪”，第165条至169条），并规定对国企管理人员“以国家工作人员论”（第93条）、连带了几十条罪名。

 国企改革至今，中央出台了一系列政策法规，各级国资委结束了“五龙治水”，对国有资产的监管和保护力度得到了极大的提高。如果说改革初期的国有资产是某种意义上的“唐僧肉”，现在则已成为人所共知的“高压线”：无论从国企内部、还是相关合作方、直到社会各界对于“国资”都普遍敬畏，任何对国有资产的损害都成了“高危行为”。

 中央指出：“国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势。”特别是对于“商业一类”国企高管，他们的资源禀赋、经营和管理环境等与其他所有制企业相比并没有特殊的“先天优势”，他们也不应该承担其他所有制企业高管不需要承担的额外刑责。

 而上述种种罪名，完全针对国企的所有制性质而量身定制，对其他所有制企业的企业家都不适用。同一个行为人、在同一个企业的同一行为，因行为人身份的不同（是否国家工作人员）、或企业性质的不同（是否国有企业），能导致罪或非罪、重罪或轻罪的天壤之别。司法实践中关于某一嫌疑人到底是不是“国家工作人员”、某一企业到底是不是“国有企业”、能不能以有关罪名处罚的各种辩析、论证争讼纷起，成了法律界的“现象级”辩题。全国人大和“两高”就“国家工作人员”、“国家机关工作人员”的“身份”问题陆续颁布的立法、司法解释及批复达几十件，规模空前。在这种刑责下，国企的企业家、高管在投资、经营、创新、竞争时，就要面对其他所有制的企业家基本不需要考虑、担心的种种“困境”，无异于“带着镣铐跳舞”。这是影响国企活力、效率的根本原因之一。

 因此，建议由最高法、最高检、国资委联合作出明确规定：商业一类国企的管理人员不适用以上所列的这些罪名，其法律责任、特别是刑事责任与其他所有制企业的高管一致。商业一类的国企高管不再“以国家工作人员论”，特别要明确规定：参与“混改”的民营企业家，不因在“商业一类”国企任职而“变身”为“国家工作人员”。

 “商业一类”国企，虽然控股股东是国有资本，但企业资产属于企业法人财产；对于公司资产的经营、处置由公司经营管理层依照股东会的授权和董事会的决策执行；对公司资产价值的评估由专业的中介机构负责；对公司资产保值、增值的评价和监督由公司董事会、监事会、股东会负责；对于任何侵犯公司财产的行为，由国家法律统一约束、惩处，与股东的所有制类型无关。从监管理念、监管标准上，做到“对国企民企同等对待”。

三、减分类：逐步淡化、消除对企业的所有制分类。

 保护和发展民营企业，是中央强调基本经济制度的重点。2016年3月习近平总书记在全国政协联组会上强调：“我们党在坚持基本经济制度上的观点是明确的、一贯的，而且是不断深化的，从来没有动摇。中国共产党党章都写明了这一点，这是不会变的，也是不能变的”，“我在这里重申，非公有制经济在中国经济社会发展中的地位和作用没有变，我们毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展的方针政策没有变，我们致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策没有变。”到了2018年11月，习总书记又亲自主持召开民营企业座谈会，重申各种理念、政策之外，更强调“民营企业和民营企业家是我们自己人”。各种法律、法规、文件反复明确，从中央到地方各级领导逢会必讲、不断强调，二十大更是要求“促进民营经济发展壮大”、使“民营经济”一词首次出现在党的代表大会报告中。在这样的制度背景下，为什么针对“两个毫不动摇”的非议时有回潮？为什么“人民经济将代替市场经济”的论调登堂入室？为什么到这次中央经济工作会议，还要再强调“针对社会上对我们是否坚持‘两个毫不动摇’的不正确议论，必须亮明态度，毫不含糊”？

 笔者认为：这些“怪象”的根本原因就在于企业的“所有制标签”。既然有着“国企”“民企”的分类，那么，党政干部心目中的优先级就是天然的，不会因为领导人的讲话、因为中央文件的强调而根本改变，在产权保护、市场监管、资源配置等方面的“分类施策”“看人下菜”是理性选择。有对企业的“所有制分类”，“所有制歧视”一定在所难免。

 中国对企业按照所有制进行分类管理的做法，具有历史必要性。随着经济社会快速发展，这种分类管理已经不再具备必要性、也逐渐失去可行性。

 先看必要性。改革开放初期，连雇工人数超过几个就要算“剥削”都是热点，自然需要从保护力度、准入范围、监管方法等各方面对不同的所有制企业“分类施策”。随着中国特色社会主义基本经济制度的确立和完善，对不同所有制“一视同仁”已成为共识。习近平总书记2016年在政协联组会上的讲话、2018年在民营企业座谈会上的讲话中都强调：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是中国经济社会发展的重要基础；公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯；国家保护各种所有制经济产权和合法利益，坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，激发非公有制经济活力和创造力。”既然对不同所有制的保护、监管、准入都是一致的，权利、机会、规则等都是平等的，那么，对企业按照所有制分类就失去了必要性。

 再看可行性。改革开放初期，从个体工商户发展到私营企业，投资主体的性质较为单一。时至今日，公司的投资主体越来越多元化，越来越多公司的股东中，既有个人股东、也有公司股东，公司股东的股东同样可能兼有国有、非国有、外资等成分。在上市公司中已经出现了越来越多的“无实际控制人和最终控制人”的企业，也就是再怎么追根溯源也无法确定控股股东、无法确定上市公司究竟是“国有”或“民营”。随着中央把“混合所有制改革”作为国企改革的突破口，国有企业的股东也将越来越多元化。在这种情况下，公司越来越无法按单一的“国有”或“民营”的所有制进行分类。已经是好几代的混血了，一定要讲“血统”，也只能是“混血”。

 可见，按股东类型对企业的所有制分类，既不具备必要性、“没必要分了”，也失去了可行性、“分不清了”。中国的法律法规已经不再对企业按所有制分类。建议从党的文件、政策规章、统计汇总、宣传报道等各个方面，逐渐淡化、逐步取消对企业的所有制分类，通过消除“所有制本位”杜绝“所有制歧视”。

  (作者为九三学社中央促创工委副主任，广东省政协研究咨询委员会委员)