以“混改”为契机，实现国资保护和监管常态化

陈利浩

 6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》。此前国资委负责人介绍方案时强调：“要积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，特别是要推动混合所有制企业深度转化经营机制”。中共中央、国务院5月份下发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中也明确要求：“对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。”建议用“增量改革”的思路，以“混合所有制”企业为突破口，探索常态化的国资保护理念和监管制度。

 中国对国有资产保护和监管的规范化始于20世纪90年代末期。改革开放推动国有企业走向市场，但是，由于国有资产出资人的权力和职责分散在国资局、财政部、大型企业工委、经贸委、计委、中组部、行业主管部局等多个部门，缺乏严格的标准和流程，加上审计、纪检外部监管机制尚未建立，以致各级国企在设立集体所有制企业、企业改制、国有资产转让、对外投资等过程中出现了较为严重的资产流失、流损。因此，中共中央、国务院陆续出台了《国有企业财产监督管理条例》等政策法规，对国企的监管体制也经历了从国有资产管理局、到“稽查特派员”、再到“授权经营”等阶段。

 2003年，国务院国有资产监督管理委员会正式成立，结束了对国有企业监督管理“五龙治水”的局面。国务院国资委出台了一系列的监管制度，极大提高了对国有资产的监管和保护力度。国家还在修订《刑法》时增加了“私分或低价出售国资”、“签订合同被骗”、“不负责任造成企业损失”、“隐瞒境外存款”等主体为国企高管的专用罪名，震慑力度空前。

 经过近二十年的努力，各级国资委对国有资产的监督和管理效果不断巩固，审计、巡视、监事会、纪监委等外部监督机制的常态化和制度化更使得任何对国有资产的损害都成了“高危行为”。从国企内部、到相关合作方、乃至社会各界，对于国有资产普遍敬畏。如果说国企改革初期的国有资产是某种意义上的“唐僧肉”，现在则已成为人所共知的“高压线”。

 对国有资产监管和保护的高压态势，也在客观上带来了一些副作用：

 对国企的额外限制。习近平总书记强调“人才是创新的第一要素”，国企创新必须对科技人员进行有效的激励。但由于激励需要由“国有资产”支付对价，国资监管部门从“保护”出发、就在正常的激励规则以外再施加特别限制。如上市公司股权激励是对企业创新骨干的有效激励手段，其收益取决于公司业绩、股价，当然应该不兜底、也不封顶，证监会有一整套规范要求。但国资监管部门对国有控股上市公司额外增加了“封顶”的规定：要求股权激励收益不能超过正常薪酬的40%，这样就偏离了股权激励的机制。又如国家为了鼓励国有科研院所、高等院校科研人员创新，出台了职务科技成果可以由科研人员自行转化、享受转化收益的政策，但对国有科技型企业的科技人员却在同一法规中作出了完全相反的禁止性规定。等等。

 对国资的超常评价。国有资产需要增值，必须对其经营或投资。任何经营和投资过程都会有风险，而监管理念要求“不容有失”，因此，监管部门对于国有企业经营、投资规定的需要“终身问责”的情形多达70余种。在监管实务中，凡是投资出现损失都要被调查、被追责，凡是经营出现亏损都要向最上一级国资监管部门反复说明。以致在某些民营企业被国企控股后，被要求任何一个子公司、任何一个月份都不能出现亏损，不论子公司处于什么发展阶段，无视公司经营实际。

 过严的监管取向。监管理念和实务互为因果，持续、自动、自上而下地强化着监管取向。有一个调研报告这样描述基层的感受：“各级国资监管部门对于国务院国资委制定的相关改革措施，其中关于监管、审批的部分，层层加码；对于创新、改革的部分，层层瘦身。导致国有企业和企业领导在看到中央文件时充满激情，但实际创新和工作推进时却是障碍重重。”在这种“宁枉勿纵”的准则之下，如果要在国有企业阻止解决历史问题、抵制改革步骤、反对创新举措，“国有资产流失”的帽子是必杀绝技。就连银监会原主席提及自己的国企经历时都感慨：“把一些自己管不好的‘坏资产’‘烂资产’也抓在手上不敢卖，不敢盘活，一盘活就害怕别人告状说这是‘国有资产流失’。这个帽子可不小。”

 对国有资产保护的特殊化，在司法实践中体现得最为集中、鲜明。由于《刑法》为国有企业管理人员定单独定制了五条罪名，又规定国有公司的管理人员、包括外派人员“以国家工作人员论”，这样，同一个行为人、在同一个企业的同一行为，因行为人身份的不同（是否国家工作人员）、或企业性质的不同（是否国有企业），能导致罪或非罪、重罪或轻罪的天壤之别。因此，司法实践中关于某一嫌疑人到底是不是“国家工作人员”、某一企业到底是不是“国有企业”、能不能以有关罪名处罚的各种辩析、论证争讼纷起，成了法律界的“现象级”辩题。全国人大和“两高”就“国家工作人员”、“国家机关工作人员”的“身份”问题陆续颁布的立法、司法解释及批复达几十件，规模空前。

 必须肯定：在国企改革的初期，对国有资产保护的高压态势是必要的、也是有效的，某些副作用是应该支付的代价。但随着改革开放的深入，一方面，对国有企业的监管体制、对国有资产的保护机制健全、完善，国有资产已经不具备特别的“易侵犯性”；另一方面，国有企业的股东结构、管理人员组成日益多元，越来越难以用单一的“国有身份”界定。正如中共十八届三中全会所判断：“国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势。”如果不对监管理念和保护力度进行与时俱进的完善，不但会从机制上束缚国企创新、发展的活力、动力，也会严重阻碍国企的市场化、国际化进程。

 “增量改革”是中国改革开放的顶层智慧和成功经验。“混改”就是国企改革的增量。以“混改”为契机，探索常态化的国资保护理念和监管制度恰逢其时。具体建议如下：

 一、完善监管和保护理念。中共十八大以来，中央反复强调“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。”“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护，依法监管各种所有制经济。”中央的这种同等保护、同等监管的明确要求，也已经体现在《物权法》、及新颁布的《民法典》等法律法规。这是对国资保护、监管常态化的理论和法律基础。

 二、清理法规政策。对于那些在正常的监管要求以外、再根据国企的所有制性质额外制定的限制性规定，应在混合所有制企业暂停实施。如对国有控股上市公司股权激励的“封顶”规定，对国有企业科技人员职务发明成果共享的禁止性规定，等等。让混改企业的管理人员、科技人员能像在其他企业一样发挥主体作用。

 三、简化审批程序。出于对国有资产的“特别保护”，国有企业的很多事项被设置了繁琐的审批程序，最终都要由国资委决定。对混合所有制企业应予以简化：可以按照公司的“规模比例”，如一个混合所有制公司1亿元的资产重组事项，到资产总额100亿的上级公司就可以审批；或者对审批层级封顶。

 四、实事求是评价。明确规定：混合所有制企业对经营管理或对外投资的评价标准和评价程序应由股东会、董事会确定，评价结果不和国有股东挂钩，不实行国资委对国有企业的追责事项和追责程序。

 五、刑法中为国企管理人员定制的条款、以及国企管理人员“以国家工作人员论”而连带的其他罪名，是企业管理人员最为顾虑的“高压线”，也是不少民营企业家不敢参加国企混改、或参加后只愿意做股东而不敢介入管理的真正原因。应由最高人民法院、最高人民检察院、国资委联合作出明确规定：混合所有制企业不属于刑法中所称的“国有企业”，混合所有制企业管理人员不能“以国家工作人员”论。只有这样，才能消除“混改”企业家的后顾之忧。

对国资保护、监管的常态化，从根本上就是回归产权保护。习近平总书记明确要求：“必须加强产权保护，健全现代产权制度，加强对国有资产所有权、经营权、企业法人财产权保护，加强对非公有制经济产权保护，加强知识产权保护，增强人民群众财产安全感。”这是对国资保护的根本遵循。如果说国资监管理念正在“从管资产到管资本”，国资保护理念也应“从保护资产到保护产权”。国家应该做的，是加强对所有产权一视同仁予以保护的规则和环境；对于具体公司、资产的保值、增值，由公司的“三会”特别是股东会负责实施、评价；对于任何侵犯公司财产的行为，由法律统一约束、惩处，与所有制类型无关。以混合所有制企业为突破口，实现对国资监管、保护的常态化，为整体的国企改革积累经验，国有经济的竞争力、创新力、控制力、影响力和抗风险能力一定能大大增强。

 三、完善调研制度，制定对调研对象、成员、方式等的具体规定：

 调研对象：“既要到工作局面好和先进的地方去总结经验，又要到困难较多、情况复杂、矛盾尖锐的地方去研究问题”，在每次调研中，都须有相当比例的后面一类对象。

 调研成员：“不搞层层陪同”，特别是对领导同志的调研，应严格控制纯粹陪同人员的比例。

 调研方式：在“规定路线”之外，每次调研都要有一定比例的“自选动作”，即“不打招呼、不作安排的随机性调研”。

 调研纪律：除统一规定的安保要求外，不准在正常工作、生产之外进行任何装点粉饰；严禁在汇报中提供虚假信息；严禁由他人“扮演”现场工作人员；“轻车简从，不扰民，不组织群众迎送”。

 四、加强过程管控。由纪检监察部门对调研过程进行事中、事后的检查，对于不符调研制度的予以批评、纠正，对于违反调研纪律的予以追责、处理，用惩治享乐主义和奢靡之风的力度惩治官僚主义、形式主义。

 调研、汇报中的弄虚作假，是官僚主义、形式主义的突出表现，基层苦此久矣，群众恨此久矣！今年央视春晚吐槽此类现象的小品“走过场”成为最受好评的节目，充分说明刹住这股不正之风、让考察调研回归本色是党心、民心所向，完全可以成为反对、纠正官僚主义、形式主义的一个突破口。让我们共同努力。

(作者为九三学社中央促创工委副主任、广东省新的社会阶层人士联合会监事长)