导语

科技型国企是发展新质生产力的重要力量，但在体制机制上尚存在一些堵点、卡点。远光软件董事长陈利浩认为，应该按照市场化、国际化的要求，坚持国企分类改革方向，建设“国有企业家”队伍，强化对科技人员的激励，充分激发科技型国企的创新动力与活力。特别是要与时俱进，把“唐僧肉”时代建立、形成的监管标准和流程，在“高压线”形势下常态化、规范化，才能闪亮新质生产力征程上的“国企担当”。刊于4月20日《财新网》。

打通束缚“科技型国企”新质生产力发展 的堵点卡点

专栏作家：陈利浩 九三学社中央资环委副主任、广东省政协研究咨询委员

习近平总书记明确要求“打通束缚新质生产力发展的堵点卡点”。国有企业、特别是科技型国有企业是发展新质生产力的中坚力量，中央对于国企深化改革、体制机制创新也作出了一系列的部署和要求。但我们在对科技型国企的调研中了解到，束缚新质生产力发展的一些堵点卡点依然存在。打通这些堵点、卡点，激发干部职工、特别是科技人员的创新动力，是国企发展新质生产力的关键。主要思路和建议如下。

一、坚持分类改革的方向

中央把国有企业分为公益类、商业一类和商业二类，初衷就是要“因企施策推进改革”。当时提出了分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核五个目标，但在与监管、定责等有关的各项法规、政策和各种审批流程上，“分类施策”尚待启动、推进。

中央还提出了“分层分类”推动混合所有制企业改革的思路，在中共中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中明确要求：“对混合所有制企业，探索建立有别于国有独资、全资公司的治理机制和监管制度。对国有资本不再绝对控股的混合所有制企业，探索实施更加灵活高效的监管制度。”

承担培育、发展新质生产力任务的科技型国有企业基本都属于“商业一类”（充分竞争的行业或领域），其中不少是混合所有制企业、乃至上市公司。应该明确：这些科技型国企面临充分的市场竞争环境。既无国家配置的专门资源，也无独家许可的特别业务。除了股东层面的“国资”，在资源获取、市场竞争、日常经营、内部管理等方面都和其他企业并无二致，不应该在体制、机制上额外施加特别限制。具体建议如下。

建议1：明确指导思想。应重点强调、反复宣贯：科技型国企、混合所有制企业的定责标准、监管流程等应和“公益类”、“商业二类”企业，和国有独资、全资的企业应当有着明显的差别。鼓励和激发企业家的创新精神、科技人员的研发动力、企业成员的整体活力，应该成为对这类公司制定政策、规则的主要目的。

建议2：制定“科技型国企”的分类标准。由国务院国资委根据以下标准列出行业或领域的“白名单”：1、该行业或领域整体上属于商业一类；2、市场供需平衡、甚至供大于求，市场信息足够透明、竞争充分，不存在足以明显影响价格的企业或消费者；3、没有专营权、特许经营权等。位于这些行业、领域的国企，有着科技相关的资质，就可确定为“科技型国企”。

建议3：细化、规范分类。很多科技型国企是集团公司投资的子公司，集团公司可能属于“公益类”或“商业二类”，但不影响子公司的“科技型”属性，应避免把集团公司的监管标准和流程生搬硬套到科技型子公司，特别是要避免把“投资层级”等同于“管理机构层级”。

采取了这些改革举措，对国企的认知就不会只想着“三桶油”、“三张网”之类的“垄断”国企，更有中国软件、京东方等在国内外市场奋力竞争的科技型国企；就不会把对中石化集团公司监管的标准生搬硬套到中外合资的石化盈科信息技术公司；就不会把某一个工厂内设的投资公司投资的上市公司等同于该工厂的“三级”班组；科技型国企就能和其他企业一样平等投身于市场环境、而不受“所有制标签”的影响。

二、完善职业经理人制度，建设“国有企业家”队伍

中共十八大以来，中央明确要求完善国企的职业经理人制度，并首次提出建设“国有企业家”队伍，设计了“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”的“四化”管理方式。但是，持续多年，目前还只是在少数企业“试点”，即使在试点企业多数也还是“双轨”。大部分国企的管理人员都是上级任命的“干部”，“国有企业家”队伍的建设任重道远。

企业家的创新精神是发展新质生产力的关键。在科技型国企应加快实施职业经理人制度，由国资监管部门制定进度、限期完成。在建设科技型“国有企业家”队伍中，还须特别重视以下几点：

建议4：稳定管理任期。新质生产力的发展绝非一日之功，而任期的短期化不可避免带来企业决策、经营管理的“短视化”。因此，对科技型国企应制定任职期限的下限，同时，对于领导班子中的科技领军人物、技术专家，除非公司董事会按照中长期业绩、综合评估等量化指标评判不合格，一般不随意调动，并适当延长退休年限。

建议5：避免任意“对调”。企业高质量发展需要提高核心竞争力，但互相竞争企业之间的“对调”（如三大移动通讯运营商的一把手就“对调”了几次），使得竞争能力的提高、竞争举措的设计很可能变成给自己“挖坑”，十分不利于科技型国企创新。建议对科技型国企明示“豁免对调”，消除企业家的后顾之忧。

建议6：取消管理人员“双轨”。同一个企业的经营管理层成员的待遇“双轨制”，即对“干部编制”和“市场化选聘”的高管实行不同薪酬体系的做法，弊远大于利。建议对科技型国企，不论管理层成员来源如何，都实行同一标准的“契约化管理”。

建议7：不再人为“限薪”。与某些公用事业领域的国企不同，科技型国企没有特别资源，企业管理人员的待遇按照市场化原则确定，并和企业业绩挂钩。对这类企业管理层成员的“限薪”措施，既束缚了企业家精神，更是管理核心团队的不稳定因素，建议取消对科技型国企人为规定的“限薪”。

采取了这些改革举措，科技型国企的管理者就能挣脱种种无谓的束缚，既不需“身在曹营心在汉”，也不用“做一天和尚撞一天钟”；避免“董事长一年一换”的折腾、设计竞争举措变成“请君入瓮”的荒唐、“总经理年薪只有副总经理几分之一”的别扭；科技型国企的领头人才能心无旁骛地专心于公司的发展。

三、强化对科技人员的激励

科研人员和生产技术骨干的创新动力和活力是新质生产力的源泉，必须用有效的激励措施去激发。但相对于其他企业，国有企业的激励手段受到很多限制。这些限制，有些源于“行政化”的思维模式，有些来自对垄断行业、公用事业的限制，有些是国企改革初期的遗留。科技型国企位于充分市场竞争领域，如果在对科技人员的激励手段上先天不足，一定会严重制约创新动力，削弱、丧失科技型国企在发展新质生产力上的的竞争能力，应尽快予以完善。

建议8：改革“工资总额”管理机制。“工资总额”是科技型国企激励机制最大的“痛点”。“干多少事、请多少人、发多少工资”本来是常识，科技型国企的业务处在发展期，收入、利润都在增长，用工需求自然也应该增长。但因为科技型国企的母公司或大股东大多是国企集团，这些集团的业务已经营多年、增量较少，国资委对这些集团管控的“工资总额”基本不变。而科技型国企的工资总额要和集团“挂钩”，也就不能随着公司业务规模增长，逼得绝大多数科技型国企只能通过“假离婚”、单独设立一个“劳务外包”公司，把业务增长所必需、又不符合“工资总额”管控要求的工资通过“劳务外包”解决。在很多科技型国企，以“劳务外包”方式管理的用工往往超过半数，有些甚至达到90%！带来了一系列的不良后果。

按照中央对国有企业改革的部署，国务院在2018年已经下发了《关于改革国有企业工资决定机制的意见》，要求“以增强国有企业活力、提升国有企业效率为中心，建立健全与劳动力市场基本适应、与国有企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制”。国务院国资委在配套的管理办法中进一步明确：“主业处于充分竞争行业和领域的商业类中央企业原则上实行工资总额预算备案制管理。职工工资总额主要与企业利润总额、净利润、经济增加值、净资产增长率、净资产收益率等反映经济效益、国有资本保值增值和市场竞争能力的指标挂钩。”这么明确、具体的要求，遵照执行的企业寥寥无几。如上所述，科技型国企无一例外都处于充分市场竞争行业和领域，应明确规定：对科技型国企，一律按照国务院的要求，实行“工资总额预算备案制”管理。

建议9：加快骨干持股进度。科技型国有企业管理和技术骨干持股，是激发创新活力、加快发展新质生产力最有效的中长期激励措施，但在实施中存在三个问题：一是目前的政策只允许对“混合所有制”国企试点员工持股，要求“非公有资本股东所持股份要达到一定比例，公司董事会中有非公有资本股东推荐的董事”，建议把试点范围扩大到国有独资、全资企业。二是目前只允许员工以现金出资，企业发展成果的“存量”没有被员工分享，建议丰富出资方式，如把企业未分配利润按照一定比例分配给骨干、作为股权出资，或允许员工用所持股权以后年度的分红支付出资款。三是虽然党中央、国务院和有关部门十多年来对国企员工持股下发了十多个文件，一个比一个要求明确，但在实际执行层面的响应严重不足，不少国企更是把原来“三产”单位的个人股权都收归国有，建议由国资委制定进度要求，把员工持股列入对国企主要负责人考核的内容，限期推进。

建议10：取消对科技型国企中上市公司股权激励的额外限制。上市公司是所在行业的佼佼者、发展新质生产力的尖兵，股权激励是上市公司激励骨干、稳定队伍、加快发展的主要手段，在资本市场已经实施多年。但对国有控股上市公司的股权激励有一些额外的限制，影响了激励效果，需要及时完善。

一是“激励封顶”。既不保底、也不封顶是股权激励机制的设计出发点，“封顶”从原理上偏离了股权激励的意义，但国有控股上市公司就有着期权授予价值不能超过正常薪酬总水平40%的“封顶”规定。建议取消。

二是“行权条件”。行权指骨干按公司规定的价格买入股票，其他上市公司行权的条件都是本企业业绩指标的达成率，但对国有控股上市公司的行权增加了额外的条件：达到 20家对标企业的“75分位”。就好像自己能不能被认定为“健康”，取决于另外20个人的体检结果，既于理不合，也存在太大的不确定性。建议对于国有控股上市公司（特别是科技型国企）期权行权的条件改为本企业业绩达成率，同行业其他企业的业绩仅供参考。

三是“不准预留”。科技型企业需要经常引进技术人才，对这些人才的激励尤为重要，而股权激励有着较长的周期，所以其他上市公司在授予期权时通常会“预留”一部分给新引进人才。但对国有控股上市公司的规定是“不能预留”，使得科技型国企很难吸引人才。建议参照其他上市公司的通行做法，预留不超过20%的期权数量。

建议11：对科技型国企和国有科研院所、高等院校科研人员一视同仁。为了鼓励国有科研院所、高等院校的科研人员创新，国家出台了职务科技成果可以由科研人员自行转化、发明者本人可以享受转化收益的政策，并规定可以在成果转让时豁免评估，还有个人所得税优惠的规定。但因为当时对企业的定位主要是“成果的应用方”，所以国有企业被要求必须遵循完全相反的禁止性规定。二十大提出了“强化企业科技创新主体地位”的明确要求，习总书记强调“从制度上落实企业科技创新主体地位”，应尽快按照习总书记和中央的要求，取消对科技型国企科技人员分享成果收益的不合理限制，适用与国有院校院所相同的规定。

采取了这些改革举措，从事同一个科研项目的同事就不用再分“你是直签、我是劳务外包”；企业介绍人员规模时就不会再有相差几倍的两个口径；“没有股权留不住人才”、“没有期权吸引不了高端人才”的苦恼就会逐渐减少；行使期权后要么申请降职、要么干脆离职的反常就能消除；“同一个项目、同一批人，科研院所改制为企业后所有的优惠政策都不见了”也将成为历史；科技型国企的科技人员就可以和院所院校、其他企业的科技人员一样享受自己创造成果的收益。

四、探索实施更加灵活高效的监管制度

科技型国企处于充分竞争领域，无论事先如何审慎、尽责，经营、投资都不能完全避免风险。但现行监管要求却是每个项目都“不容有失”，经营、投资行为需要被“终身问责”的规定情形多达70余种。任何投资出现损失都要被调查、被追责，任何原因、时段的经营性亏损都要向最上一级国资监管部门反复说明，项目申报、资产处置等等的流程冗长、反复。

以上种种，都是在对于一般公司正常的监管标准、审批流程以外，由于股东的“国有”性质而额外增加的，始于国企改革初期。在那个时期，由于国资出资人的权力和职责分散在多个部门，审计、评估、纪检等外部机制尚付阙如，在改制、转让、投资等过程中都出现了程度不同的资产流失、流损，其时的国有资产可比“唐僧肉”。鉴于此，中央陆续出台了一系列法规政策，设立了各级国资委，极大提高了对国有资产的监管和保护力度。近30年后的今天，从国企内部、到相关合作方、到社会各界，对于国有资产都普遍敬畏，任何对国有资产的损害都成了“高危行为”，国有资产已变成人所共知的“高压线”。“唐僧肉”时代的监管标准和流程，延续到“高压线”时期，无论对监管者、经营者、科研人员、其他员工都造成了不少的困扰。就连国家银监会原主席提及自己任分管国资常务副省长的经历时都感慨：“把一些自己管不好的‘坏资产’‘烂资产’也抓在手上不敢卖，不敢盘活，一盘活就害怕别人告状说这是‘国有资产流失’。这个帽子可不小。”

要发展新质生产力，科技型国企必须适应市场化、国际化的新形势，监管理念和保护力度应进行与时俱进的完善。既然国资监管理念已经从“管资产”发展到“管资本”，国资保护理念也应从“保护资产”到“保护产权”。思路和建议如下。

建议12：在企业经营层面，由国资委明确规定：不同于公用事业等国企，科技型国企一律实行自主经营、自负盈亏。公司经营管理层对股东会、董事会负责。分投入期、研发期、成熟期等不同的发展阶段，企业不同的经营策略由公司股东会、董事会决策，企业经营业绩出现亏损、盈利由公司自行平衡，无须向国资监管机构承诺、说明。

建议13：在资产处置层面，对公司资产价值的评估由专业的中介机构负责，对公司资产保值、增值的评价和监督由公司董事会、监事会、股东会负责，与股东的国有背景无关。资产处置相关事项的审批，建议选择两种方案之一：或按照“资产规模比例”，如科技型国企1亿元的资产重组事项，到资产总额100亿的上级公司就可以审批；或采用“审批层级封顶”，如科技型国企的资产处置事项审批层级最多为2级等。

采取了这些改革举措，“任何一个子公司、任何一个月份都必须盈利”这样违背市场规律的规定就会绝迹；国有资产无论在经营还是转让的环节就不再是“供品”；“国有资产流失”的帽子就不会那么便宜而可怕；“一个项目批半年”就会成为历史；国企的审批、流程就会不再令人生畏、望而却步。

发展新质生产力，既是发展命题、更是改革命题。按照习近平总书记“发展新质生产力，必须进一步全面深化改革”的要求，坚持分类改革的方向，打通科技型国企束缚发展的体制机制堵点、卡点，发展新质生产力征程中的“国企担当”一定闪亮。

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